La evolución histórica de la relación entre el poder y la ley constituye un punto de partida necesario para comprender las particularidades del procedimiento legislativo chino y, en concreto, el mecanismo de “solicitud de comentarios públicos” (公开征求意见, gōngkāi zhēngqiú yìjiàn). La trayectoria china en este ámbito está marcada por una tensión de larga duración entre la primacía de la autoridad política, la función instrumental de la norma y la progresiva institucionalización de procedimientos jurídicos destinados a regular la acción pública.

Con Qin Shi Huangdi, fundador de la China imperial unificada en el siglo III a.n.e., el país encontró en el legismo (fajia) una de las principales fuentes de inspiración para la organización del Estado. La centralización del poder, la uniformidad normativa y la subordinación de la sociedad a un orden jurídico establecido desde el centro constituyeron elementos esenciales de aquel proyecto político. Sin embargo, la posterior consolidación del confucianismo modificó sustancialmente esta relación. Frente a la primacía legista de la ley como instrumento de gobierno, la tradición confuciana otorgó mayor relevancia a la virtud, la autoridad moral y la armonía social como fundamentos del orden político. La norma jurídica no desapareció, pero quedó frecuentemente subordinada a otros mecanismos de regulación de la conducta y de resolución de conflictos.

La conocida expresión según la cual “en China mandan los hombres y no las leyes” resume, con evidente simplificación, una percepción histórica sobre una relación que preconiza la primacía de la autoridad y de las relaciones personales frente a la autonomía de la norma. Esta cultura política, profundamente arraigada en determinadas prácticas institucionales, ayuda a explicar algunas de las dificultades históricas para consolidar un orden jurídico dotado de autoridad propia y capacidad efectiva de limitar y encauzar el ejercicio del poder.

Durante el maoísmo, esta subordinación adquirió una expresión política específica. La ley tendió a desempeñar una función instrumental al servicio de los objetivos del Partido Comunista de China (PCCh), cuya capacidad de dirección y decisión prevalecía sobre la regularidad de los procedimientos jurídicos. En numerosas ocasiones, las decisiones de los órganos partidarios, incluidos los de carácter informal, precedían a su posterior formalización normativa o sustituían directamente los cauces legales. La implementación política podía, por tanto, anteceder a la regulación jurídica, cuando no prescindir de ella. La Revolución Cultural llevaría esta dinámica a su expresión más extrema, con una profunda desarticulación del sistema legal.

La reforma y apertura impulsada por Deng Xiaoping a partir de 1978 inició un cambio de orientación de enorme trascendencia. La reconstrucción del sistema jurídico pasó a considerarse una condición indispensable para la modernización económica y la reorganización institucional del país. La apertura al exterior, la captación de inversión extranjera y la progresiva incorporación de China a los circuitos económicos internacionales exigían un marco normativo más estable, previsible y capaz de ofrecer garantías a los nuevos agentes económicos. La seguridad jurídica se convirtió así en un componente funcional de la estrategia de desarrollo. No se trataba únicamente de recuperar las instituciones legales desmanteladas durante el maoísmo, sino también de construir un ordenamiento adaptado a una economía en transformación y a una sociedad cada vez más compleja.

Este giro no supuso, sin embargo, la sustitución de la primacía política del PCCh por un modelo de supremacía jurídica en sentido liberal. La legalidad se reconstruyó dentro de un sistema en el que el Partido conservaba la dirección política general y atribuía al derecho una función central en la regulación, organización y conducción de la modernización. La conocida fórmula de gobernar el país conforme a la ley (yifa zhiguo) adquiriría progresivamente una relevancia estratégica, hasta convertirse, bajo Xi Jinping, en uno de los componentes fundamentales de la modernización del sistema de gobernanza nacional.

Es en este proceso de progresiva institucionalización jurídica donde debe situarse la “solicitud de comentarios públicos”. Su incorporación a los procedimientos de elaboración normativa representa un paso adicional instituyendo la apertura de determinados espacios para que ciudadanos, organizaciones sociales, empresas y otros actores interesados puedan expresar sus opiniones sobre los proyectos legislativos antes de su aprobación. Más allá de su dimensión procedimental, el mecanismo plantea una cuestión de mayor alcance: cómo integrar la consulta social en un sistema político que mantiene la dirección del proceso legislativo bajo la autoridad del Partido y de los órganos estatales correspondientes.

Caracterización del poder legislativo en China

La singularidad del sistema legislativo chino reside, en primer lugar, en la configuración de sus instituciones y en la relación que mantienen con el PCCh. A diferencia de los sistemas parlamentarios basados en la separación de poderes y en la competencia entre partidos por la formación de mayorías legislativas, China dispone de una estructura de poder articulada en torno al sistema de asambleas populares, cuyo órgano supremo es la Asamblea Popular Nacional (APN). Esta arquitectura responde al principio constitucional de centralismo democrático y a la dirección política del PCCh, que constituye el elemento vertebrador del conjunto institucional.

La Constitución define a la APN como el máximo órgano del poder del Estado y atribuye el ejercicio de la potestad legislativa nacional a esta institución y a su Comité Permanente. No existe, por tanto, una división bicameral ni una cámara legislativa diferenciada de otra de representación territorial. La APN está integrada por diputados elegidos para mandatos de cinco años, se reúne ordinariamente una vez al año y concentra formalmente las competencias de mayor trascendencia constitucional y legislativa. Entre ellas figuran la reforma de la Constitución y la aprobación y modificación de las leyes fundamentales relativas a los ámbitos penal, civil, institucional y otros aspectos básicos del ordenamiento.

Sin embargo, para comprender el funcionamiento efectivo del sistema resulta imprescindible atender al papel del Comité Permanente de la APN. Este órgano ejerce las funciones legislativas durante los períodos en que la Asamblea no está reunida y dispone de competencias propias para aprobar, modificar e interpretar leyes, con las limitaciones establecidas constitucionalmente respecto a las materias reservadas a la APN. Su actividad continuada le confiere una importancia decisiva en la producción normativa. En la práctica, buena parte del trabajo legislativo ordinario se desarrolla en su seno, lo que permite una actividad más regular, especializada y técnicamente sostenida que la que podría asumir por sí sola una asamblea de varios miles de integrantes que se reúne una vez al año.

Conviene introducir aquí una distinción institucional importante: la Conferencia Consultiva Política del Pueblo Chino (CCPPCh) no es una segunda cámara ni posee potestad legislativa. Se trata de un órgano de frente unido y de consulta política, integrado por representantes de los distintos partidos no comunistas, organizaciones populares, sectores sociales y personalidades independientes, bajo la dirección del PCCh. Sus funciones principales son la consulta política, la supervisión democrática y la participación en la deliberación de los asuntos públicos. Puede formular propuestas, trasladar demandas sociales y participar en consultas sobre proyectos normativos, pero sus opiniones no tienen fuerza legislativa vinculante ni sustituyen las competencias de la APN y su Comité Permanente. Su relevancia reside, precisamente, en proporcionar canales adicionales de interlocución y consulta dentro del sistema político.

Esta distribución de competencias se completa con una estructura legislativa multinivel. Aunque la potestad legislativa de nivel estatal corresponde a la APN y a su Comité Permanente, el ordenamiento chino no se produce exclusivamente desde el centro. Las asambleas populares provinciales, las de las regiones autónomas y los municipios directamente dependientes del Gobierno central, así como sus respectivos comités permanentes, pueden aprobar reglamentos locales dentro de los límites establecidos por la legislación estatal. También determinados municipios de mayor entidad disponen de competencias normativas propias, sujetas a los requisitos legales correspondientes. Por su parte, el Consejo de Estado, como máximo órgano administrativo, aprueba reglamentos, mientras que los ministerios y otros departamentos pueden dictar disposiciones dentro de sus respectivas atribuciones. Se configura así un sistema normativo jerarquizado y multinivel, que combina la unidad jurídica del Estado con cierto margen de adaptación a las circunstancias territoriales y sectoriales.

Una transformación especialmente significativa de las últimas décadas ha sido la progresiva profesionalización y especialización de la actividad legislativa. La reconstrucción del ordenamiento jurídico iniciada con la reforma y apertura fue acompañada por la creación y consolidación de estructuras técnicas, comisiones especializadas y órganos de asesoramiento jurídico. En este proceso destaca la Comisión de Asuntos Legislativos del Comité Permanente de la APN (法制工作委员会), que desempeña funciones relevantes en la preparación, estudio, revisión y coordinación de los proyectos normativos. A ello se suma el trabajo de las comisiones especiales de la Asamblea y de los departamentos jurídicos de los organismos administrativos competentes.

La elaboración legislativa ha ido adquiriendo, de este modo, una dimensión técnica cada vez más exigente. La complejidad de una economía altamente industrializada, la diversificación de los intereses sociales, la aparición de nuevos ámbitos regulatorios -desde la protección de datos y la inteligencia artificial hasta la economía digital o la transición ecológica- y la necesidad de armonizar las normas estatales y territoriales han elevado las exigencias de calidad, coherencia y aplicabilidad de la legislación. La producción normativa ya no puede entenderse únicamente como traducción jurídica de una decisión política pues requiere también estudios de viabilidad, evaluaciones de impacto, coordinación interdepartamental y mecanismos de revisión.

La Ley de Legislación, aprobada en 2000 y reformada posteriormente en 2015 y 2023, constituye una referencia fundamental para comprender esta evolución. Su importancia radica en que ordena las competencias, establece los procedimientos de elaboración y aprobación de las leyes y refuerza los principios de una legislación científica, democrática y conforme a derecho. Asimismo, contempla planes legislativos quinquenales, anuales y específicos, con el propósito de dotar de mayor previsibilidad y coordinación a la actividad normativa.

Desde el punto de vista procedimental, la elaboración de una ley comprende distintas fases: presentación de iniciativas, deliberación de los proyectos, votación y promulgación. En el Comité Permanente, los proyectos suelen someterse a varias lecturas, lo que permite introducir modificaciones, recoger observaciones y examinar las discrepancias antes de su aprobación. La práctica de las deliberaciones sucesivas contribuye a que el texto no sea necesariamente una formulación cerrada desde su presentación inicial, sino el resultado de un proceso de elaboración y revisión institucional.

Este desarrollo refleja una valorización creciente de la norma jurídica como instrumento de gobernanza. La ley adquiere una función que va más allá de proporcionar seguridad a las relaciones económicas y organiza las competencias administrativas, establece derechos y obligaciones, regula las relaciones entre instituciones y ofrece cauces para gestionar las tensiones propias de una sociedad en transformación. La consolidación de procedimientos, la especialización de los órganos legislativos y la progresiva sistematización del ordenamiento expresan esa evolución.

Ahora bien, esta creciente centralidad del derecho no debe confundirse con una transformación del principio de dirección política del sistema. La legislación china se desarrolla bajo el liderazgo del PCCh, que orienta las grandes prioridades normativas y mantiene la dirección política del proceso. La propia Ley de Legislación de 2023 reafirma este principio al tiempo que establece exigencias de racionalidad, democracia procedimental y respeto a los cauces jurídicos. La relación entre Partido y Estado, por tanto, no desaparece en el proceso de institucionalización legislativa, sino que se articula mediante procedimientos cada vez más formalizados.

Por tanto, el sistema legislativo chino combina una dirección política centralizada con una creciente formalización jurídica y una diversificación de los procedimientos de consulta, deliberación y revisión. La “solicitud de comentarios públicos” debe situarse en esa intersección. No constituye una transferencia de la potestad legislativa a la sociedad ni convierte el procedimiento en una negociación parlamentaria entre mayorías y minorías, pero sí introduce una vía institucionalizada para incorporar información, opiniones e intereses sociales a la elaboración normativa.

Su análisis permite examinar cómo un sistema político que no se articula mediante la competencia electoral pluralista entre partidos incorpora mecanismos de consulta y participación en la producción de sus normas. La cuestión no es solamente quién tiene la competencia para aprobar una ley, sino también cómo se elabora, qué actores pueden intervenir, qué tipo de aportaciones se reciben y qué capacidad tienen estas para influir en el texto definitivo.

Xiísmo y legismo: el Estado con derecho

La recuperación de la centralidad de la ley constituye uno de los rasgos significativos de la evolución del sistema político chino bajo Xi Jinping. Su concepción del Estado de derecho presenta, en cierta medida, una revalidación de algunos principios asociados históricamente al legismo, aunque dentro de una matriz ideológica que reafirma su ideario fundacional marxista y leninista y bajo condiciones institucionales completamente diferentes. No se trata de una restauración doctrinal del pensamiento de Han Feizi ni de una recuperación literal del modelo de gobierno de la dinastía Qin, sino de una nueva valorización de la norma como instrumento de ordenación, disciplina, eficacia administrativa y consolidación de la autoridad estatal.

El paralelismo histórico resulta sugerente. El legismo había defendido la importancia de disponer de reglas uniformes, conocidas y aplicables para organizar un Estado centralizado, limitar la discrecionalidad de los poderes intermedios y asegurar la obediencia a la autoridad política. En aquella concepción, la ley no era un límite externo al soberano, sino una herramienta fundamental para fortalecer su capacidad de gobierno. Esta dimensión instrumental permite establecer algunas conexiones con la concepción contemporánea china de la legalidad, sin ignorar las profundas diferencias entre ambos contextos históricos. Algunos estudios académicos han señalado precisamente estas continuidades funcionales entre la tradición legista y determinadas formulaciones actuales del gobierno mediante la ley.

En la etapa de Xi Jinping, esta orientación adquiere una formulación doctrinal más sistemática. La expresión yifa zhiguo (依法治国), gobernar el país conforme a la ley, deja de ser únicamente una consigna vinculada a la modernización administrativa para convertirse en uno de los pilares de la concepción general de la gobernanza. El IV Pleno del XVIII Comité Central del PCCh, celebrado en octubre de 2014, marcó un hito al dedicar por primera vez una sesión plenaria específica a la promoción integral del Estado de derecho. Posteriormente, la Conferencia Central sobre el Trabajo de la Gobernanza Integral conforme a la Ley, celebrada en noviembre de 2020, sistematizó la doctrina jurídica de Xi Jinping, conocida como Xi Jinping fazhi sixiang (习近平法治思想).

La reivindicación del Estado de derecho se acompaña, sin embargo, de una delimitación ideológica explícita. Xi rechaza que la legalidad china deba reproducir los presupuestos del constitucionalismo liberal occidental, particularmente la separación de poderes, la independencia del poder judicial respecto de la dirección política y la existencia de instancias autónomas capaces de limitar la autoridad del Partido. La doctrina oficial sostiene, por el contrario, que la dirección del PCCh constituye la garantía fundamental del Estado socialista de derecho y que la autoridad del Partido y la autoridad de la ley deben integrarse en una misma estructura de gobernanza. La reforma constitucional de 2018, al incorporar expresamente la dirección del PCCh al artículo primero de la Constitución, reforzó esta concepción.

Esta formulación permite apreciar una diferencia conceptual importante entre el Estado de derecho entendido como sometimiento de todos los poderes públicos a un ordenamiento jurídico autónomo y la concepción china de un Estado gobernado mediante el derecho, en el que la norma organiza y racionaliza el ejercicio del poder sin cuestionar la primacía política del Partido. La distinción entre rule of law y rule by law resulta útil para identificar esta controversia, aunque tampoco agota la complejidad del modelo chino. La dirección política del PCCh no se presenta como un poder exterior al ordenamiento, sino como su fundamento y principio organizador. La Ley de Legislación de 2023 lo expresa inequívocamente al establecer que la actividad legislativa está sometida a la dirección del Partido.

Hay, no obstante, una dimensión adicional que merece especial atención: la función legitimadora que adquiere progresivamente el derecho. A medida que la legitimidad histórica derivada de la revolución de 1949 se aleja de la experiencia directa de las nuevas generaciones, y que la legitimidad asociada al crecimiento económico y a la transformación material del país debe responder a expectativas sociales cada vez más complejas, la institucionalización normativa cobra una importancia creciente. La estabilidad, la previsibilidad de las decisiones, la disciplina administrativa y la capacidad de ofrecer respuestas regladas a los conflictos sociales pasan a constituir elementos relevantes de la legitimidad del sistema.

En este sentido, el xiísmo parece aspirar a complementar las fuentes históricas de legitimación del PCCh con una mayor capacidad de institucionalización jurídica. No se trata de sustituir la legitimidad revolucionaria ni la derivada de los resultados del desarrollo, sino de dotarlas de una estructura normativa más consistente. La autoridad política necesita también expresarse mediante procedimientos, reglas y responsabilidades institucionalizadas. El derecho contribuye así a proyectar una imagen de continuidad, previsibilidad y capacidad de gobierno, al tiempo que proporciona instrumentos para disciplinar la propia estructura administrativa y partidaria.

Esta evolución guarda relación con la transformación del modelo de desarrollo. Si el denguismo estuvo asociado a una etapa de experimentación económica, apertura exterior, pragmatismo y flexibilidad institucional, la nueva fase de modernización exige una arquitectura normativa capaz de gestionar una economía mucho más sofisticada, una sociedad diversificada y una competencia tecnológica internacional creciente. El tránsito hacia un modelo de desarrollo de mayor calidad, basado en la innovación, la seguridad económica, la autosuficiencia tecnológica relativa y la coordinación estratégica, demanda también una mayor densidad regulatoria. El derecho deja de ser solamente una condición de la apertura económica para convertirse en un instrumento de conducción integral de la modernización.

No conviene interpretar este desplazamiento como una ruptura absoluta con Deng Xiaoping, cuyas reformas siguen constituyendo una referencia fundamental del desarrollo chino, sino como una modificación de sus prioridades y de los instrumentos de gobierno. La etapa actual parece orientarse hacia una síntesis distinta sugiriendo preservar los resultados de la reforma y apertura, pero reforzando simultáneamente la dirección política, la capacidad reguladora del Estado y la integración de los objetivos estratégicos en un sistema normativo más articulado.

Desde esta perspectiva, la recuperación parcial de la tradición legista y la reivindicación contemporánea del Estado de derecho pueden entenderse como dos dimensiones de un mismo afán por fortalecer la capacidad del Estado para gobernar mediante reglas, procedimientos e instituciones, sin aceptar por ello la subordinación del Partido a un poder jurídico independiente. La paradoja es que cuanto mayor es la valorización del derecho como fundamento de la gobernanza, más relevante resulta la cuestión de cómo se articula su autoridad con la primacía política del PCCh.

En este sentido, la “solicitud de comentarios públicos” puede interpretarse como una expresión concreta de esta evolución de manera tal que la incorporación de procedimientos de consulta a la producción normativa permite mejorar la información disponible, anticipar conflictos de aplicación, recoger intereses sectoriales y reforzar la aceptación social de las decisiones. La consulta no altera por sí misma la titularidad del poder legislativo, pero contribuye a dotar de mayor consistencia procedimental y legitimidad a su ejercicio. En otras palabras, el derecho no solo ordena el poder una vez adoptadas las decisiones sino que también comienza a estructurar, mediante procedimientos institucionalizados, la forma en que estas se preparan y elaboran.

La “solicitud de comentarios públicos”: institucionalización de la consulta en el procedimiento legislativo chino

La “solicitud de comentarios públicos” (公开征求意见, gōngkāi zhēngqiú yìjiàn) constituye uno de los mecanismos más interesantes para estudiar la evolución del procedimiento legislativo chino. Su importancia reside en que introduce una vía formal de participación social en la elaboración de las normas, permitiendo que ciudadanos, empresas, organizaciones e instituciones expresen sus observaciones sobre proyectos legislativos antes de su aprobación definitiva.

No debe confundirse, sin embargo, con un trámite de audiencia pública en sentido estricto, ni con la participación de los diputados en las deliberaciones de la Asamblea Popular Nacional. Se trata de un procedimiento de consulta abierto, articulado en torno a la publicación de un proyecto normativo y a la recepción de opiniones por parte del órgano responsable de su elaboración o revisión. Su finalidad es incorporar información y perspectivas externas al proceso legislativo, aunque la decisión última sobre el contenido de la norma permanezca en manos de las instituciones competentes.

Para comprender su alcance conviene examinarlo desde varias dimensiones: su evolución histórica y regulación jurídica, los sujetos que pueden participar, los procedimientos de difusión y recepción de propuestas, su tratamiento institucional, la incidencia de las nuevas tecnologías y, finalmente, su significado político en términos de legitimidad, participación y construcción de consensos.

1. Origen y evolución: de la consulta excepcional a la práctica institucionalizada

La solicitud de comentarios públicos no surgió con Xi Jinping ni constituye una innovación exclusiva de su etapa. Sus antecedentes se remontan a los primeros años de la reconstrucción institucional posterior a Mao, cuando comenzó a experimentarse con fórmulas de apertura del proceso legislativo a la sociedad. Uno de los primeros precedentes significativos se produjo en enero de 1988, cuando el Comité Permanente de la APN publicó un proyecto legislativo para recabar observaciones ciudadanas. La consulta se realizó mediante la difusión del texto en la prensa y la recepción de comentarios por correo postal. Era todavía una práctica excepcional, sin la regularidad ni el grado de formalización que adquiriría posteriormente.

Durante los años noventa y la primera década del siglo XXI, el procedimiento fue ganando presencia, en paralelo a la reconstrucción del ordenamiento jurídico y a la creciente complejidad de la sociedad china. La Ley de Legislación de 2000 proporcionó un marco general para la elaboración normativa y contempló distintas formas de consulta, aunque todavía no establecía la publicación sistemática de todos los proyectos legislativos.

Un momento decisivo llegó en 2008, cuando el Comité Permanente de la APN asumió el compromiso de convertir la publicación de los proyectos de ley en una práctica ordinaria. Desde entonces, la apertura del texto a comentarios públicos comenzó a adquirir mayor regularidad. La reforma de la Ley de Legislación de 2015 consolidó esta orientación, reforzando la exigencia de publicar los proyectos sometidos a deliberación legislativa y de recoger las opiniones de la sociedad. Ese mismo año se aprobaron disposiciones específicas sobre la publicación de proyectos legislativos para solicitar comentarios públicos.

La reforma de 2023, actualmente vigente, reforzó y precisó este marco. El artículo 40 de la Ley de Legislación establece que, una vez incluido un proyecto en el orden del día de una sesión del Comité Permanente, el texto y su explicación deben hacerse públicos para solicitar comentarios, salvo decisión contraria del Consejo de Presidentes. El período de consulta no debe ser inferior a treinta días. Asimismo, se contempla la publicación de información sobre las opiniones recabadas.

Esta disposición es importante por dos razones. Primero, porque transforma la consulta pública en una práctica ordinaria del procedimiento legislativo, y no simplemente en una iniciativa discrecional de apertura institucional. Segundo, porque introduce una exigencia de publicidad sobre el propio proceso de consulta. No obstante, la existencia de una excepción permite que determinados proyectos no sean sometidos a publicación, de modo que no cabe afirmar que la consulta sea absolutamente universal ni que se aplique sin excepciones a toda iniciativa normativa.

2. ¿En qué consiste? Naturaleza y sujetos participantes

La “solicitud de comentarios públicos” es, esencialmente, un procedimiento de consulta documental y abierta. El órgano legislativo publica un proyecto normativo y su correspondiente explicación, habilitando un plazo para que los interesados formulen observaciones, críticas, propuestas de modificación o sugerencias sobre su contenido.

No equivale exactamente a una audiencia pública. Esta última suele implicar una comparecencia, exposición oral o intercambio directo entre los responsables de la elaboración normativa y los participantes. En China existen también audiencias (tingzhenghui, 听证会), previstas para determinadas circunstancias, especialmente cuando hay discrepancias importantes sobre un proyecto o cuando este afecta sustancialmente a intereses y relaciones sociales. La “solicitud de comentarios públicos”, en cambio, no exige la presencia física de los participantes ni un debate contradictorio ya que su instrumento fundamental es la presentación de aportaciones escritas, actualmente sobre todo mediante plataformas digitales.

Tampoco debe confundirse con la consulta institucional dirigida a organismos administrativos, universidades, asociaciones profesionales, empresas o expertos. Estas consultas pueden desarrollarse paralelamente y tienen un carácter más selectivo. La solicitud de comentarios públicos pretende, al menos formalmente, ampliar el círculo de participación más allá de los interlocutores institucionales y especializados.

¿Quién puede participar? La convocatoria pública no se limita a los diputados de la APN ni exige pertenecer a una organización reconocida. Pueden presentar observaciones ciudadanos particulares y también entidades y organizaciones, incluidas empresas, asociaciones profesionales, instituciones académicas y otros colectivos interesados. La naturaleza abierta del procedimiento permite que las aportaciones procedan tanto de personas físicas como de personas jurídicas.

Conviene distinguir aquí dos figuras:

-Los diputados de la APN intervienen en virtud de su condición de representantes, mediante deliberaciones, propuestas legislativas, consultas específicas y participación en las distintas fases del procedimiento.

-Los participantes en la consulta pública intervienen como ciudadanos, organizaciones o agentes interesados. No adquieren por ello la condición de representantes, ni tienen derecho a participar en las votaciones o deliberaciones internas del órgano legislativo.

Las aportaciones ciudadanas tienen carácter consultivo, no vinculante. Su importancia depende de la valoración que realicen los órganos responsables de la revisión del proyecto.

3. Publicación, difusión y tratamiento institucional de las aportaciones

El mecanismo tiene en el Comité Permanente de la APN uno de sus principales centros de coordinación. La Comisión de Asuntos Legislativos ( 法制工作委员会) desempeña un papel relevante en la organización del procedimiento y en el tratamiento de las opiniones recibidas. No se trata de una oficina de atención ciudadana independiente, sino de una estructura especializada integrada en el aparato de trabajo del Comité Permanente.

El procedimiento comprende varias operaciones: publicación del proyecto, recepción de las observaciones, clasificación y sistematización de las aportaciones, identificación de los asuntos controvertidos y traslado de los resultados a las comisiones y órganos encargados de revisar el texto.

El artículo 41 de la Ley de Legislación de 2023 establece que los órganos de trabajo del Comité Permanente deben recopilar y ordenar las opiniones formuladas durante las deliberaciones y las procedentes de las distintas fuentes, trasladándolas a la Comisión de Constitución y Derecho y a las comisiones especiales correspondientes. Cuando se considera necesario, estos materiales también se distribuyen entre los integrantes del Comité Permanente.

Por tanto, las opiniones no quedan necesariamente confinadas a un archivo de sugerencias, sino que se incorporan formalmente al expediente de trabajo legislativo. El procedimiento contempla asimismo la publicación de información sobre los comentarios recabados, lo que permite trasladar al espacio público parte de los resultados de la consulta.

La legislación no establece que cada participante tenga derecho a recibir una respuesta individualizada ni que cada propuesta deba ser contestada razonadamente. El deber institucional consiste en recoger, ordenar y considerar las opiniones dentro del proceso de revisión. La incidencia concreta de cada aportación queda sujeta a la valoración de los órganos legislativos.

Este punto resulta fundamental para evaluar el alcance efectivo del mecanismo. No basta con conocer cuántas personas participan o cuántas observaciones se reciben; es necesario determinar qué propuestas se incorporan, cuáles se descartan, por qué razones y de qué manera se reflejan en las sucesivas versiones del proyecto.

4. Las nuevas tecnologías: ampliación de la participación y cambio de escala

La digitalización ha transformado profundamente las posibilidades de este procedimiento. Lo que inicialmente dependía de la difusión en prensa y del envío postal de observaciones ha evolucionado hacia un sistema de consulta electrónica, con el portal oficial de la APN como principal instrumento de publicación y recepción de comentarios.

La incorporación de las tecnologías digitales permitió reducir las barreras geográficas y materiales de participación, agilizar la recepción de propuestas y ampliar considerablemente el número de personas que pueden intervenir. También ha facilitado la difusión de los proyectos, la sistematización de las observaciones y la comunicación pública de los resultados.

El portal legislativo de la APN constituye, por tanto, algo más que un tablón electrónico de anuncios: es una infraestructura de participación que conecta a los órganos encargados de elaborar las leyes con ciudadanos y organizaciones distribuidos por todo el territorio nacional.

La magnitud del cambio puede apreciarse en la evolución de las cifras oficiales. En 2012, la publicación del proyecto de reforma de la Ley de Contrato de Trabajo permitió recibir alrededor de 560.000 observaciones de más de 130.000 participantes. En 2015, el proyecto de Ley contra la Violencia Doméstica recibió más de 40.000 comentarios.

El salto cuantitativo resulta todavía más significativo cuando se considera el conjunto de la actividad legislativa. Según datos difundidos por la APN en septiembre de 2021, desde el XVIII Congreso del PCCh, celebrado en 2012, se habían sometido a consulta pública 187 proyectos legislativos, con la participación de aproximadamente 1,1 millones de personas y más de tres millones de opiniones y sugerencias.

La elaboración del Código Civil ofrece otro ejemplo especialmente ilustrativo. El proceso de preparación del texto incluyó diez rondas de consulta pública, que recibieron más de un millón de comentarios y sugerencias de alrededor de 425.000 personas. Se trataba de una norma de enorme complejidad, con implicaciones directas sobre las relaciones patrimoniales, familiares, contractuales y personales de la población. La reiteración de las consultas permitió someter distintas partes del proyecto a observaciones sucesivas y adaptar su contenido a nuevas situaciones sociales.

Estos datos permiten apreciar la dimensión adquirida por la consulta digital, aunque deben interpretarse con cierta cautela: las cifras oficiales de participación no permiten conocer por sí solas cuántas propuestas fueron sustancialmente incorporadas ni cuál fue la distribución social y territorial de quienes participaron.

5. La dimensión territorial: una participación que desborda el centro

Aunque el mecanismo de publicación de proyectos del Comité Permanente de la APN constituye su expresión nacional más visible, la consulta pública no se limita a Beijing ni a la legislación estatal.

La Ley de Legislación de 2023 contempla expresamente, en su artículo 90, la creación de oficinas locales de contacto legislativo (jiceng lifa lianxi dian, 基层立法联系点), destinadas a recoger opiniones de la población de base y de los sectores afectados por los proyectos normativos. Los comités permanentes de las asambleas populares provinciales, de las regiones autónomas, de los municipios directamente dependientes del Gobierno central y de otras entidades territoriales pueden establecer estas estructuras según sus necesidades.

Estas oficinas tienen especial interés porque permiten complementar la consulta electrónica con mecanismos de interlocución más próximos a la vida cotidiana. Su función es trasladar a los órganos legislativos las observaciones de comunidades locales, trabajadores, empresas, organizaciones sociales y otros colectivos. Se trata de incorporar experiencias concretas que difícilmente pueden quedar reflejadas en una consulta exclusivamente documental.

En septiembre de 2022, las autoridades legislativas chinas informaron de que la Comisión de Asuntos Legislativos del Comité Permanente había establecido 22 oficinas nacionales de contacto de base, con cobertura de dos tercios de las provincias. Paralelamente, las asambleas populares provinciales y municipales habían promovido más de 5.500 puntos de contacto adicionales.

La importancia de esta red reside en que permite conectar diferentes escalas de elaboración normativa: la central, la provincial y la local. También ofrece una vía para que las particularidades territoriales y las demandas de sectores sociales específicos puedan llegar a las instituciones encargadas de formular las normas.

El procedimiento, por tanto, no debe interpretarse exclusivamente como una relación vertical entre el centro legislativo y los ciudadanos. Existe una infraestructura territorial que pretende facilitar la circulación de información en ambos sentidos, aunque su capacidad efectiva de influencia depende de cómo se seleccionen, procesen y trasladen las opiniones recogidas.

6. ¿Un trámite formal o una participación con incidencia efectiva?

Esta es, probablemente, la cuestión analítica más relevante. ¿Estamos ante un mecanismo de participación real o ante una formalidad destinada a legitimar decisiones previamente adoptadas?

La respuesta exige evitar tanto la aceptación acrítica de la narrativa institucional como su descalificación automática. La existencia de una consulta pública no demuestra por sí misma que las decisiones se abran efectivamente a la influencia social. Pero tampoco resulta adecuado considerar que toda participación carece de valor por desarrollarse dentro de un sistema político dirigido por un partido único.

Hay varios elementos que aconsejan reconocer una dimensión funcional al procedimiento. La posibilidad de formular observaciones, la recepción de cientos de miles de aportaciones en determinados proyectos, la existencia de sucesivas rondas de consulta y la incorporación documentada de algunas propuestas muestran que el mecanismo puede producir modificaciones concretas en los textos legislativos. El caso del Código Civil y las consultas sobre la legislación laboral son ilustrativos en este sentido.

Ahora bien, también existen límites evidentes. La convocatoria y los tiempos de consulta dependen de las instituciones legislativas; la selección de los proyectos que se publican admite excepciones; las aportaciones no son vinculantes y los ciudadanos no participan en la decisión final. Tampoco existe una obligación general de responder individualmente a cada observación ni un mecanismo independiente que permita exigir que una propuesta sea incorporada.

La cuestión de fondo es, por tanto, la relación entre participación y capacidad de decisión. La consulta permite ampliar la información disponible para los legisladores, identificar problemas de aplicación, detectar intereses contrapuestos y anticipar resistencias sociales. Pero no supone una redistribución de la autoridad legislativa ni convierte la elaboración normativa en un proceso de negociación entre actores políticos autónomos.

En este sentido, el procedimiento puede desempeñar varias funciones simultáneas:

-Función informativa: permite conocer experiencias, necesidades y problemas que pueden escapar a los órganos centrales de elaboración normativa.

-Función técnica: incorpora conocimientos especializados y permite detectar contradicciones, dificultades de aplicación y efectos no previstos.

-Función integradora: facilita la expresión de intereses sociales diversos y contribuye a reducir la distancia entre las instituciones y los colectivos afectados.

-Función legitimadora: ofrece a la ciudadanía una oportunidad formal de intervención y puede favorecer la aceptación social de las normas.

-Función preventiva: permite identificar desacuerdos y posibles conflictos antes de que la norma entre en vigor.

La consulta pública puede contribuir así a una forma de construcción del consenso que no se basa necesariamente en la confrontación parlamentaria ni en la alternancia política, sino en la incorporación selectiva de demandas sociales a un proceso de decisión institucionalmente dirigido que permite alargar su base de legitimidad.

7. ¿Es comparable con los mecanismos de consulta de las democracias liberales?

La comparación resulta pertinente, siempre que se distingan las semejanzas procedimentales de las diferencias institucionales y políticas.

La consulta pública de proyectos legislativos no es una particularidad china. Numerosas democracias liberales disponen de mecanismos de participación ciudadana y de consulta a los sectores afectados durante la elaboración de leyes y reglamentos. La Comisión Europea, por ejemplo, cuenta con el portal Have Your Say, que permite presentar observaciones sobre iniciativas normativas, evaluaciones y propuestas legislativas. Sus consultas públicas ordinarias sobre iniciativas legislativas suelen permanecer abiertas durante doce semanas y las contribuciones se incorporan al proceso de preparación de las propuestas.

La OCDE también considera la consulta pública un instrumento relevante para mejorar la calidad regulatoria, incorporar conocimientos externos, identificar consecuencias imprevistas y reforzar la confianza en las decisiones públicas. Al mismo tiempo, advierte del riesgo de que las consultas se conviertan en ejercicios meramente formales, sin incidencia apreciable en las decisiones, lo que puede generar frustración y desconfianza.

La semejanza entre ambos modelos reside en la utilización de procedimientos abiertos para recoger opiniones antes de adoptar una norma. Sin embargo, su significado institucional es diferente.

En los sistemas parlamentarios pluralistas, la consulta pública se integra en un entramado de representación política competitiva, libertad de asociación, pluralidad de organizaciones y control parlamentario y judicial. Las opiniones ciudadanas pueden alimentar el debate entre partidos y grupos parlamentarios, que disponen de capacidad propia para modificar, bloquear o aprobar las iniciativas.

En China, la consulta se desarrolla dentro de un sistema en el que el PCCh conserva la dirección política del proceso legislativo. La participación social se reconoce como un componente de la denominada “democracia popular de proceso completo” (全过程人民民主), pero no se traduce en una competencia pluralista por la titularidad del poder ni en una capacidad autónoma de los participantes para condicionar jurídicamente la decisión final.

Por tanto, no sería correcto establecer una equivalencia entre ambos procedimientos atendiendo únicamente a la existencia de plataformas digitales, plazos de participación o recepción de comentarios. Lo que debe compararse es también el contexto institucional en el que se insertan, el grado de transparencia de su funcionamiento, la trazabilidad de las propuestas y la capacidad de los participantes para exigir responsabilidades sobre el tratamiento de sus aportaciones.

Consideraciones finales: participación, consenso y legitimidad

La “solicitud de comentarios públicos” permite observar una transformación significativa de la elaboración normativa en China. La ley ya no se presenta exclusivamente como el resultado de una decisión de los órganos políticos y administrativos, sino también como el producto de un proceso en el que se procura incorporar información y opiniones procedentes de la sociedad.

Esta evolución responde a necesidades muy concretas. Una economía compleja, una sociedad diversificada y una modernización que alcanza ámbitos cada vez más sensibles requieren normas técnicamente solventes, socialmente adaptadas y capaces de anticipar conflictos. La consulta pública contribuye a mejorar esa capacidad de respuesta y permite al sistema institucional disponer de canales adicionales para conocer las demandas sociales.

En la etapa de Xi Jinping, este mecanismo adquiere además una dimensión política vinculada a la idea de “democracia popular de proceso completo”. La participación no se concibe como una alternativa a la dirección del Partido, sino como un procedimiento que debe contribuir a mejorarla, enriquecer la toma de decisiones y fortalecer la legitimidad del sistema.

Ello no elimina las preguntas sobre su alcance efectivo. La apertura de una consulta no garantiza que todas las opiniones tengan la misma capacidad de influencia, que los intereses minoritarios queden suficientemente representados o que las decisiones adoptadas puedan ser sometidas a un control independiente. La publicación de cifras de participación tampoco sustituye a la información sobre el destino concreto de las propuestas.

Por eso, el indicador más relevante no debería ser únicamente cuántas personas participan, sino qué ocurre después con sus aportaciones. La transparencia sobre las modificaciones introducidas, las propuestas rechazadas y las razones de esas decisiones permitiría evaluar mejor la calidad del procedimiento.

En definitiva, la “solicitud de comentarios públicos” constituye una pieza de la progresiva institucionalización jurídica de China. No altera la arquitectura del poder ni cuestiona la dirección política del PCCh, pero introduce una dimensión participativa en la elaboración de las normas que puede tener consecuencias prácticas. Su interés reside precisamente en esa combinación al ampliar los cauces de intervención social sin modificar el principio de autoridad política que organiza el sistema.

Referencias documentales básicas

1. Ley de Legislación de la República Popular China (2023). Particularmente los artículos 39, 40 y 41, sobre audiencias, consulta pública y tratamiento de las aportaciones; y el artículo 90, sobre oficinas locales de contacto legislativo. Texto íntegro de la Ley de Legislación.

2. National People’s Congress, 2016. The Building and Development of China’s National People’s Congress Website. Es útil para reconstruir la evolución de la consulta digital, sus antecedentes y las primeras estadísticas. Consultar el documento.

3. National People’s Congress, 2021. Implementing Whole-Process Democracy for High-Quality Legislative Work in the New Era. Ofrece cifras oficiales y ejemplos sobre la consulta pública y el Código Civil. Consultar el informe.

4. NPC Observer. Sus análisis del procedimiento legislativo permiten complementar el discurso institucional con una perspectiva crítica sobre la evolución de las consultas y sus límites. Análisis de la evolución del procedimiento.

5. OCDE. Regulatory Policy Outlook 2025. Proporciona criterios comparativos para evaluar la calidad de las consultas, la transparencia, la participación efectiva y la devolución de resultados. Consultar el informe.

Bibliografía académica

Albert H. Y. Chen (2016). “China’s Long March towards Rule of Law or China’s Turn against Law?”. Chinese Journal of Comparative Law, 4(1), pp. 1-35.

Carl F. Minzner (2015). “Legal Reform in the Xi Jinping Era”. Asia Policy, 20, pp. 4-16.

Eric W. Orts (2021). “The Rule of Law in China”. Vanderbilt Journal of Transnational Law, 34(1), pp. 43 y ss.

Holly Snape (2025). “Reddening cheeks and inducing sweat: the logic of party law in Xi Jinping’s China”. Hague Journal on the Rule of Law, 17(2), pp. 299-329.

Laura Paler (2005). “China’s Legislation Law and the Making of a More Orderly and Representative Legislative System”. The China Quarterly, 182, pp. 301-318.

Murray Scot Tanner (2009). “How a Bill Becomes a Law in China: Stages and Processes in Lawmaking”. The China Quarterly.

Murray Scot Tanner (1999). The Politics of Lawmaking in Post-Mao China: Institutions, Processes, and Democratic Prospects. Oxford University Press.

Steven J. Balla, Andrew Wan, Zhoudan Xie, Yat To Yeung y Geng Zhai (2025). “Notice the comment? Chinese government responsiveness to public participation in the policymaking process”. Governance, 38(2), e12901.

Zeming Liu y Benjamin L. Liebman (2025). “Redefining Law in China”. The American Journal of Comparative Law, 73(3), pp. 672-735.

Martin Lavička (2025). “Rule of Law with Chinese Characteristics: A Contested Landscape”. Hague Journal on the Rule of Law, 17, pp. 277-298.

Bibliografía comparada

OCDE (2025). OECD Regulatory Policy Outlook 2025. Especialmente útil para examinar transparencia, consulta, evaluación de impacto y participación de los actores afectados. Informe de la OCDE.

Comisión Europea. Better Regulation Guidelines and Toolbox. Permite comparar la consulta china con los procedimientos europeos de consulta pública y evaluación normativa. Documentación sobre Better Regulation.

Fuentes primarias chinas imprescindibles

El portal que conviene tener como referencia habitual es el de la Asamblea Popular Nacional de China: NPC – National People’s Congress.

También es interesante consultar la Base de datos nacional de leyes y reglamentos y la plataforma de consulta legislativa de la APN.