Una de las características menos visibles, pero más reveladoras, del sistema político chino es la existencia de una arquitectura de poder que discurre en paralelo al organigrama formal del Partido y del Estado. Junto al Comité Central, el Buró Político, el Comité Permanente, el Consejo de Estado, los ministerios y las administraciones territoriales, existe una red de órganos destinados a coordinar, impulsar y supervisar las grandes cuestiones estratégicas. Son los llamados “grupos dirigentes” (lingdao xiaozu, 领导小组), a los que se han sumado, especialmente desde 2018, diversos comités centrales de decisión y coordinación.

Su importancia reside precisamente en su naturaleza híbrida. No constituyen, en sentido estricto, una administración paralela, ni sustituyen formalmente a los órganos ordinarios. Pero tampoco son simples instancias consultivas. Permiten al Partido intervenir transversalmente sobre ámbitos que desbordan las competencias de un ministerio, una comisión o incluso una institución determinada, reuniendo bajo una misma autoridad política a responsables de diferentes sectores. De este modo, allí donde la administración distribuye competencias, el Partido puede organizar la coordinación del poder.

Esta arquitectura no es una invención de Xi Jinping. Los grupos dirigentes tienen una larga historia en el funcionamiento del Partido Comunista de China y responden a esa necesidad recurrente del sistema de coordinar cuestiones que, por su naturaleza, no pueden resolverse mediante las estructuras administrativas ordinarias. Lo que caracteriza al período de Xi es otra cosa: su expansión, su institucionalización, su creciente presencia en los ámbitos estratégicos y, sobre todo, la concentración de su dirección en el núcleo superior del Partido.

El resultado es una transformación significativa del modo de gobernar. El xiísmo no inventa los grupos dirigentes; los convierte progresivamente en una arquitectura de gobierno.

Una solución política a un problema administrativo

Los grupos dirigentes responden a una tensión inherente al Estado-Partido. La administración está organizada fundamentalmente por departamentos y niveles territoriales. La política, sin embargo, no respeta necesariamente esas fronteras.

La energía, por ejemplo, es simultáneamente una cuestión económica, industrial, tecnológica, medioambiental, financiera y de seguridad nacional. Lo mismo ocurre con la inteligencia artificial, el cambio climático, la seguridad alimentaria, la política exterior, Taiwán o la seguridad cibernética. Ningún ministerio puede disponer por sí solo de todos los instrumentos necesarios para actuar sobre estas cuestiones.

El grupo dirigente ofrece una solución. En lugar de modificar necesariamente el reparto formal de competencias, reúne a los responsables de los diferentes organismos implicados bajo una instancia de coordinación política. Su composición suele ser reducida, pero sus miembros ocupan simultáneamente posiciones relevantes en las estructuras ordinarias del Partido o del Estado. La lógica es sencilla: una cuestión transversal necesita una autoridad transversal.

De ahí que estos grupos hayan desempeñado tradicionalmente funciones de estudio, deliberación, coordinación y supervisión. No ejecutan necesariamente por sí mismos las políticas. Su función consiste en asegurar que los diferentes órganos competentes actúen en una misma dirección.

Es importante, por tanto, no confundirlos con una suerte de “gobierno secreto” de China. Su existencia responde a una lógica institucional reconocible. Pero tampoco debería minusvalorarse su influencia. La cuestión relevante no es únicamente quién posee formalmente una competencia, sino dónde se produce la coordinación que determina cómo esa competencia debe ejercerse.

Antes de Xi: una herramienta del Partido

Los grupos dirigentes tienen antecedentes en las primeras décadas de la República Popular. Mao Zedong recurrió ya a estructuras de este tipo para coordinar áreas complejas y asegurar la dirección política del Partido sobre determinados sectores. La fórmula adquirió posteriormente una especial relevancia durante las reformas de Deng Xiaoping, cuando la creciente complejidad de la economía y de la administración hizo necesario articular mecanismos capaces de coordinar ámbitos que atravesaban diferentes departamentos.

Durante las décadas de Jiang Zemin y Hu Jintao los grupos dirigentes siguieron desempeñando esta función. Existían, entre otros, mecanismos de coordinación para asuntos exteriores, economía y finanzas, Taiwán, Hong Kong y Macao, ciencia y tecnología o asuntos relacionados con el Partido.

Por ello, atribuir a Xi la creación de esta arquitectura sería históricamente incorrecto. La novedad del período iniciado en 2012 se encuentra en la escala y en el significado político que adquiere.

La evolución explicita el tránsito de una herramienta de coordinación utilizada por el Partido a una estructura cada vez más densa de dirección centralizada.

Xi Jinping y la expansión de la dirección central

Desde el XVIII Congreso del PCCh, en 2012, la utilización de estas estructuras experimenta una expansión significativa. Xi Jinping se sitúa personalmente al frente de numerosos organismos de coordinación considerados estratégicos, una práctica que refuerza la conexión directa entre el secretario general y las áreas fundamentales de la política china.

La proliferación no es casual. Forma parte de un proceso más amplio de reforzamiento de la dirección central del Partido. El argumento oficial sostiene que las grandes cuestiones que afectan al desarrollo y a la seguridad del país requieren una dirección más unificada y una mejor coordinación entre los distintos órganos.

En este sentido, los grupos dirigentes se integran perfectamente en uno de los principios fundamentales del xiísmo: la afirmación de la dirección centralizada y unificada del Comité Central del Partido.

Pero existe además una segunda transformación. Algunos de los grupos más importantes dejan de ser simplemente lingdao xiaozu para convertirse en comités centrales (weiyuanhui, 委员会). La reforma institucional de 2018 fue especialmente significativa. Los grupos dirigentes relacionados con la profundización de la reforma, los asuntos económicos y financieros, los asuntos exteriores y la ciberseguridad e informatización fueron transformados en comités centrales.

El cambio terminológico no es irrelevante. Un grupo dirigente evoca una estructura flexible, relativamente informal y adaptable. Un comité posee una institucionalización mayor y una posición más claramente integrada en la arquitectura permanente de dirección del Partido.

La operación de 2018 puede interpretarse, por tanto, como un paso desde la informalidad hacia la institucionalización. No se abandona el mecanismo sino que se consolida.

De los grupos dirigentes a los órganos de decisión y coordinación

Esta evolución se ha prolongado posteriormente. El mapa institucional de los órganos centrales ha seguido modificándose, incorporando nuevos mecanismos destinados a cuestiones consideradas estratégicas, como las finanzas o la ciencia y la tecnología.

El resultado es un entramado en el que conviven órganos con diferente naturaleza y estabilidad. Algunos son permanentes; otros se crean para afrontar una determinada campaña o prioridad política y desaparecen cuando concluye su cometido. La flexibilidad constituye precisamente una de sus ventajas.

Por eso tampoco resulta sencillo ofrecer una cifra definitiva de grupos dirigentes centrales. El número depende de qué se incluya en la categoría y de qué momento se tome como referencia. Más importante que contar unidades es observar la tendencia: la dirección central ha ido construyendo una red cada vez más amplia de mecanismos especializados de coordinación.

En 2025 el propio Comité Central aprobó un reglamento específico sobre los órganos centrales de decisión, deliberación y coordinación. La existencia de esta regulación resulta significativa pues evidencia que el mecanismo ha alcanzado tal grado de importancia que requiere una ordenación institucional propia.

La evolución podría resumirse en tres etapas: creación de grupos para resolver problemas específicos; expansión de su utilización como instrumento de coordinación; y posterior institucionalización de una parte de ellos como comités centrales.

¿Una administración paralela?

¿Constituyen estos órganos una vía para esquivar las instituciones ordinarias del Partido y del Estado? La respuesta formal es negativa. El sistema no reconoce a estos órganos como una administración alternativa. Su cometido consiste en coordinar a los organismos que mantienen sus competencias legales y administrativas. De hecho, la normativa insiste en que coordinar no significa sustituir a las instituciones competentes.

Pero políticamente la cuestión es más compleja. Existe una diferencia entre sustituir una institución y desplazar hacia otra instancia el centro efectivo de la decisión. Un ministerio puede conservar intactas sus competencias formales y, sin embargo, encontrarse obligado a ejecutar una orientación previamente elaborada y coordinada en un comité central presidido por un miembro del Comité Permanente del Buró Político.

La cuestión no es, por tanto, si los grupos dirigentes se “saltan” formalmente a los órganos ordinarios, sino si permiten al Partido situarse por encima de las fronteras departamentales que organizan la administración. En este sentido, constituyen una forma de superposición institucional.

La administración trabaja verticalmente en base a ministerios, departamentos, gobiernos provinciales, ciudades y municipios. Los grupos dirigentes introducen una dimensión horizontal al reunir  bajo una misma mesa a organismos que pertenecen a diferentes cadenas administrativas.

Puede hablarse así de una especie de gobernanza matricial. Un responsable puede estar sometido simultáneamente a su cadena administrativa, a su cadena territorial y a la orientación política de un órgano central de coordinación.

Esto no debilita necesariamente las instituciones ordinarias. En muchos casos, las hace más eficaces desde la perspectiva del Partido. Pero sí modifica el lugar donde se articula la decisión política.

El poder de las oficinas

El papel de las oficinas de estos grupos y comités es un aspecto menos visible que merece atención. El grupo dirigente puede reunirse unas pocas veces al año. La oficina, en cambio, trabaja de manera continuada. Prepara informes, redacta documentos, organiza reuniones, recoge información, coordina departamentos y realiza el seguimiento de las decisiones.

Por eso, en términos de funcionamiento real, la oficina puede resultar tan importante como el órgano político que formalmente la dirige.

La fórmula podría expresarse de manera sencilla: el grupo decide y la oficina convierte la decisión en proceso administrativo y político.

Esta característica ayuda a explicar por qué la arquitectura de coordinación puede tener una influencia mucho mayor de la que sugeriría el número de personas que formalmente integran cada grupo.

Cai Qi y el Partido como objeto de gobierno

El Grupo Dirigente Central para la Construcción del Partido constituye un excelente ejemplo de esta lógica. Su actual responsable, Cai Qi, miembro del Comité Permanente del Politburó y director de la Oficina General del Comité Central, ocupa una posición particularmente relevante en la estructura superior del Partido.

El interés del caso reside en que el grupo no se ocupa de una política sectorial convencional. Su objeto es el propio Partido: su organización, disciplina, formación, funcionamiento y capacidad de gobierno.

Que Cai Qi presida este grupo es significativo. La construcción del Partido no aparece así como una tarea administrativa entre otras, sino como una cuestión situada en el núcleo mismo de la dirección política.

El grupo permite además conectar diferentes dimensiones: la organización partidaria, la disciplina, la formación ideológica, la evaluación de los cuadros y las campañas políticas. Se convierte, en cierto modo, en un mecanismo mediante el cual el Partido se gobierna a sí mismo.

Y esta es una de las claves del xiísmo: la autogobernanza del Partido se convierte en condición de la gobernanza del Estado y de la sociedad.

El grupo de Construcción del Partido representa, por tanto, una suerte de meta-institución, un órgano destinado a dirigir la propia organización que dirige el sistema.

Del centro a las provincias

La lógica de los grupos dirigentes no queda confinada a Beijing. También ha sido reproducida en los niveles territoriales, aunque no necesariamente mediante una copia exacta del organigrama central.

Provincias, ciudades y otros niveles administrativos pueden establecer mecanismos de coordinación para afrontar cuestiones que requieren la intervención de diferentes departamentos. El resultado es una arquitectura multinivel en la que la lógica de coordinación del Partido se reproduce territorialmente.

Esto es especialmente importante porque permite comprender cómo la dirección del Partido se proyecta sobre la administración.

En teoría, el gobierno provincial dispone de sus departamentos y competencias. En la práctica, determinadas prioridades pueden ser colocadas bajo la dirección de un grupo o comité encabezado por la principal autoridad partidaria del territorio. De este modo, el Partido vuelve a situarse en el punto de intersección de las diferentes cadenas administrativas.

La estructura se reproduce así desde arriba hacia abajo, aunque con diferentes grados de formalización.

Una arquitectura política, no un simple organigrama

La importancia de los grupos dirigentes no reside, finalmente, en que constituyan una colección de organismos adicionales. Su relevancia está en lo que revelan sobre la naturaleza del sistema chino.

El Estado chino dispone de una administración extraordinariamente extensa y especializada. Pero el PCCh no gobierna únicamente mediante esa administración. Gobierna también mediante mecanismos que permiten al Partido atravesarla, coordinarla y orientar sus diferentes componentes.

Por eso quizá sea más preciso hablar de una arquitectura partidaria de coordinación del Estado.

Esta arquitectura existía antes de Xi. Pero bajo Xi Jinping ha adquirido una densidad y una centralidad nuevas. Algunos grupos han desaparecido, otros han sido transformados en comités, otros han surgido para nuevas prioridades y algunos tienen una existencia estrictamente temporal. El elemento común es la voluntad de reforzar la capacidad del centro para coordinar cuestiones que afectan simultáneamente a diferentes ámbitos.

La expansión de estos órganos puede leerse, por tanto, como una de las expresiones institucionales del xiísmo: una concepción del poder en la que la dirección del Partido debe estar presente no solamente en la definición general de la política, sino también en la coordinación concreta de sus principales dimensiones.

La cuestión verdaderamente relevante es qué lugar ocupan en la producción de las decisiones. Y la respuesta conduce a una conclusión que ayuda a comprender la singularidad del Estado-partido chino: los grupos dirigentes no han creado una segunda administración al margen del Estado; han construido una arquitectura partidaria capaz de atravesar la administración.

Allí donde los órganos ordinarios distribuyen competencias, los grupos dirigentes coordinan prioridades. Allí donde los ministerios trabajan sectorialmente, estos órganos reúnen sectores diferentes. Y allí donde la administración ejecuta, el Partido conserva un mecanismo específico para orientar, supervisar y evaluar.

En definitiva, la historia de los grupos dirigentes es también la historia de una determinada concepción del poder. El Partido no necesita necesariamente administrar cada parcela del Estado para gobernarla; necesita conservar la capacidad de situarse en el punto donde las diferentes parcelas se encuentran.